Петемендеринг. Как под предлогом "децентрализации" в Украине ставят под контроль местное самоуправление

Вчера "Страна" писала по поводу протестов болгар против разделения Болградского района в процессе создания ОТГ - объединенных территориальных громад. 

В СБУ даже заявили об угрозе дестабилизации Одесской области.

Между тем, проблема, связанная с перекраиванием районов в процессе так называемой децентрализации, действительно есть и касается она не только болгар и Одесской области. Но и многих других регионов Украины.

Еще со временем Петра Порошенко эта технология используется для получения удобного властям результата на местных выборах.

Как работает подобная схема разбиралась "Страна".

Саламандра и губернатор

Есть такой американский политический термин - "джерримендерринг". Он обозначает популярный способ сравнительно честной фальсификации выборов.

Этому термину уже более двухсот лет, и придумали его во время выборов в Сенат от штата Массачусетс. Те выборы должны были быть крайне непростыми для тогдашнего губернатора штата Элбриджа Герри: его собственной Демократическо-республиканской партии тогда грозило поражение на выборах от конкурентов из Федералистской партии.

И так как изменить симпатии избирателей за оставшееся до выборов время у Герри возможности не было, он решил пойти иным путём, прибегнув к специфической нарезке территории штата на избирательные округа. В результате получилось так, что в 29 из 40 округов сторонников "демократо-республиканцев" оказалось больше, чем сторонников федералистов.

Цель была достигнута, но форма округов получилась уж слишком причудливой: один из них, вытянутый вдоль западной и северной границы штата, сравнили с саламандрой (salamander). Первые два слога в названии рептилии заменили на фамилию губернатора (Gerry), получив термин "gerrymander". За 200 лет первая буква из "г" для благозвучности трансформировалась в "дж" (да и буква g в английском может читаться что так, что эдак).

Такова история термина. А теперь посмотрим, как это работает.

Джерримендерринг – классика

Представим себе выборы в некоей местности, где сторонники участвующих в них партий (условной "красной" и условной "синей") распределены определённым образом – в виду различных экономических, исторических, социальных и культурных причин. Для простоты предположим самое простое распределение – вот такое.

То есть, "красные" имеют 40 % поддержки, а "синие" - 60 %.

Если мы предположим теперь, что от этой территории в некий представительский орган избираются 5 кандидатов, то очевидно, что чисто математически "синие" должны получить 3 мандата, а "красные" - 2.

Но допустим, что нас не устраивает этот результат, и мы хотим изменить его в ту или иную сторону. Искусство джерримендеринга заключается в том, чтобы нарезать территорию на 5 равных по количеству избирателей округов (по 10 клеточек в каждом), чтобы получить именно тот результат, который нам нужен.

Например, разделим местность на округа вот таким вроде бы логичным образом:

Выглядит "честно", но на самом деле нет: при таком разделении получается, что все 5 мандатов получают "синие", а "красным", имеющим 40% поддержки избирателей, не достанется практически ничего.

Но что делать, если мы болеем за "красных" и хотим, чтобы им досталось больше мандатов, чем "синим"? С точки зрения формальной демократии это невозможно. Но джерримендеринг запросто позволяет добиться желаемого результата! Достаточно нарезать округа вот таким замысловатым способом:

Можете сами убедиться: за счёт тотального преобладания "синих" избирателей в расположенных справа двух вытянутых в линию округах в остальных трёх "синие" оказываются в меньшинстве, и "красные" получают три мандата из пяти при меньшем числе сторонников в целом. Никакого мошенничества – только ловкость рук, а точнее, джерримендеринг!

Хотя многие граждане Украины не в курсе значения слова "джерримендеринг", это не значит, что в Украине эта методика не применяется. Взгляните хотя бы на карту избирательных округов Украины на парламентских выборах: многие из них имеют странную, неправильную форму классических "электоральных саламандр".

Активно джерримендеринг применяется в городах, где обожают "играться" с тем, на каком округе окажутся расположенными, к примеру, места лишения свободы, больницы, студенческие общежития и другие объекты с повышенной концентрацией избирателей, волеизъявлением которых удобнее манипулировать. И если вы узнаёте, что накануне тех или иных выборах власти решили "немножко" поменять границы избирательных округов в вашей местности, можете быть уверены: над картой вашего региона с ножницами и калькулятором склонились специалисты по джерримендерингу.

Возможности джерримендеринга сильно ограничивает одна "досадная" деталь: требование равного (или примерно равного) количества избирателей в каждом округе. В Украине, правда, это правило соблюдается не так строго, как следовало бы: к примеру, в округе №207 (Черниговская область) на минувших парламентских выборах проживали примерно 130 тысяч избирателей, тогда как в округе №140 (Одесская область) – 185, или почти в полтора раза больше. Однако всё-таки полной творческой свободы специалистов по фигурному нарезанию округов это не лишает.

Незамысловатый способ обойти это ограничение придумали при Порошенко, запустив так называемую "реформу децентрализации".

Парадоксальная децентрализация

Почему словосочетание "реформа децентрализации" мы берём в кавычки? Да потому, что название, на наш взгляд, весьма слабо соответствует сути процесса.

С одной стороны, задумали правильную, и не просто назревшую, а уже давно перезревшую вещь: передать на места, в небольшие сёла, посёлки и городки больше денежных средств, которые ранее оседали на уровне районных и областных советов, а затем распределялись в виде разных субвенций в рамках утверждаемых этими советами целевых программ.

Однако почему-то дать эти деньги решили не существующим населённым пунктам, а новой сущности: объединённым территориальным громадам.

Проще говоря, несколько населённых пунктов объединяются в новую административно-территориальную единицу с собственным советом и мэром, и вот эта вот новая сущность уже и получает деньги. При этом "собственные" советы объединяемых населённых пунктов ликвидируются. В результате нередко оказывается, что вместо сельсовета на соседней улице жители какого-нибудь прошедшего через объединение села теперь должны "ездить к власти" за несколько десятков километров. Если в результате нормальной децентрализации власть по определению должна стать ближе к народу, то в результате "децентрализации" от Порошенко она оказывалась от него зачастую существенно дальше – в том числе и в чисто географическом смысле.

Идеологи "децентрализации" говорили, что, мол, существующие населённые пункты "недееспособны" в том смысле, что не могут по причине малого населения эффективно распорядиться кучей денег, которая свалится на них в результате бюджетной реформы. Аргумент откровенно странный. К примеру, в Испании собственные советы, мэров и прочие атрибуты власти имеют населённые пункты с численностью в пару сотен человек: к примеру, в городке Ла-Пуэбла-де-Кастро в Арагоне проживают всего 383 жителя, однако власти Испании не считают его "недееспособным" и не утверждают, что его надо с чем-то объединять. А в Украине село Криничное (Одесская область) с почти 5 тысячами жителей уже не считается достаточно большим для самостоятельности…

Формально было заявлено, что процесс объединения громад будет чисто добровольным. И надо сказать, что жители многих населённых пунктов действительно добровольно соглашались на ликвидацию своей административно-территориальной самостоятельности. Их мотивы понятны: обещания существенного (в 4-5, а кое-где – и 10-20 раз!) увеличения финансирования, даже если эти дополнительные деньги придётся делить с соседями – веский аргумент. Но дело ещё и в том, что решать, с кем объединяться и на каких условиях, жителям в полной мере также не доверили.

Оказалось, что на самом деле проекты объединения громад должны быть сначала утверждены облгосадминистрациями, а затем одобрены Кабмином. И без этого одобрения новые громады не могли сформироваться и получить заветные деньги. И зачастую формы и состав предлагаемых властью громад выглядел довольно причудливо – так, что сразу вспоминается Элбридж Герри и его "саламандра".

Петемендерринг: объединяй и властвуй

Пожалуй, настал подходящий момент для того, чтобы дать определение введённому нами термину "петемендеринг": это нарезание границ объединённых территориальных громад с целью обеспечить контроль над наибольшими местными ресурсами нужным людям на местах. А получающиеся в следствие этой политики ОТГ с откровенно противоестественными границами будем называть "петемандрами".

Здесь мы будем оперировать в основном примерами из Одесской области, по поводу которой автор этих строк лучше владеет ситуацией, но, думаем, аналогичные примеры найдутся и в других регионах.

Например, вся территория Балтского района объединена в составе одноимённой "супергромады" на 32 тысячи человек. Дело в том, что мэром Балты является "правильный" человек – выдвиженец БПП Сергей Мазур.

А вот в соседнем Подольском районе иная ситуация: городским головой Подольска является аксакал местной политики Андрей Иванов, не пользовавшийся доверием у президентской вертикали. Поэтому в Котовском районе создали классическую "петемандру": бублик, объединяющий всю территорию района, за исключением территории, собственно, областного центра.

В Килийском районе в главных населённых пунктах (собственно, Килие и Вилково) на выборах мэра также победили выдвиженцы от БПП, и территорию района поделили между ними "по-братски", разрезав район на две громады.

С некоторыми проблемами "петемендеринг" столкнулся в курортной Затоке. С точки зрения "петемендеринга" посёлок было логично присоединить к соседней Шабовской громаде, которую возглавляет бэпэпэшник Василий Древаль. Однако в самой Затоке к идее отнеслись, мягко скажем, прохладно: там хотят объединяться с соседним курортным посёлком Каролино-Бугаз: населённые пункты роднит и общность экономического уклада, и то, что их границы, по сути, соприкасаются, и общая логистика. Баталии по поводу того, с кем объединяться Затоке, продолжались несколько лет и не завершены до сих пор.

Похожая ситуация в окрестностях города-спутника Одессы Южного. Здесь камнем преткновения оказалось село Сычавка. Сычавка буквально примыкает к Южному, являясь в некотором роде его пригородом, и потому было бы логично объединить два населённых пункта в единую громаду.

Но проблема в том, что мэром Южного является Владимир Новацкий, не связанный с БПП. Зато примерно в 15 километрах от обоих населённых пунктах расположено село Визирка – центр Визирской ОТГ, которую контролирует депутат облсовета от БПП и совладелец частного порта ТИС Олег Кутателадзе (вместе с ним портом владеет также небезызвестный Андрей Ставницер, недавно ставший фигурантом крупного скандала с одесским губернатором Куцым и подготовкой к борьбе с коронавирусом). И поэтому Сычавку вопреки смыслу, логике и желанию местных жителей старательно "тянут" именно в Визирскую ОТГ, порождая тем самым очередную "петемандру".

Петя ушёл, петемендеринг остался

Со сменой власти в стране петемендеринг, как и ряд других практик, изобретённых предыдущим режимом, никуда не делся. Более того, при Зеленском "креативные" подходы к формированию ОТГ приобрели новый размах.

Немало способствовал этому принятый в апреле 2020 года закон, наделяющий Кабмин правом формировать объединённые громады напрямую, вообще не спрашивая решения местных жителей и советов. Это, безусловно, существенно расширило возможности мастеров петемендеринга, и они охотно пользуются ими. А по сравнению с конструируемыми ими "петемандрами" административно-территориальные креативы времён Порошенко кажутся вполне здравыми и логичными решениями.

Классическим примером является судьба Теплодара – города в Беляевском районе Одессы. В Теплодаре свыше 10 тысяч населения, так что по размерам он не уступает "столице" района – Беляевке. Кроме того, он являлся (и пока ещё является) городом областного подчинения. А потому жители Теплодара видели свой город центром ОТГ – как ту же Беляевку или упомянутый выше город Вилково. Увы, Теплодару не повезло с мэром: его возглавляет Михаил Жовнир, избранный от партии мэра Одессы Труханова "Доверяй делам".

Так что территории, которые в Теплодаре хотели видеть в составе своей ОТГ, вместо этого предпочли передать соседней Маякской громаде, где правят ставленники БПП. Всё, что удалось выторговать теплодарцам, – это независимость в составе собственной территориальной громады из одного-единственного населённого пункта. Точнее, так было при Порошенко. Теперь же концепция поменялась.

В перспективном плане объединения громад, который на днях Одесская ОГА отправила на утверждение в Кабмин, Теплодарской громады нет, а Теплодар административно подчинён (сюрприз, сюрприз!) вышеупомянутой Маякской ОТГ. Автору этих строк не известны другие примеры того, когда довольно крупный город административно подчиняют селу. Однако разработчиков проекта это, похоже, не остановило.

Другой скандал разразился в Болградском районе – электоральной вотчине лидера Союза болгар Украины и нардепа группы "За будущее" Антона Киссе. А потому когда район (по аналогии с тем же Балтским) решили объединить в одну громаду, эта идея не вызвала восторга у властей, в укреплении позиций "непонятного" Киссе вовсе не заинтересованных. Сейчас Болградский район планируют "распилить" аж на 5 отдельных громад. Правда, Киссе без боя сдаваться не намерен и заручился поддержкой парламента Болгарии, адресовавшего украинскому правительству соответствующее гневное заявление с требованием не разделять болгарскую общину в регионе административными границами.

Осложняет ситуацию то, что Болгария – член Европейского союза, и просто так проигнорировать её мнение (как в своё время проигнорировали мнение Грузии насчёт Саакашвили) Украина не может. С другой стороны, не факт, что болгарские депутаты всерьёз намерены конфликтовать ради Болградского района. В общем, понаблюдать за этой историей будет весьма любопытно.

Но в целом, практика "петемендеринга" представляется далеко не безобидной, и в будущем чревата для Украины самыми неприятными последствиями. По сути, под предлогом "децентрализации" происходит ползучая феодализация Украины, сопровождающаяся "нарезанием" на её территории удельных "баронств" для местных политических элит. Хуже того: тот факт, что подобное "нарезание" происходит не просто без одобрения местных жителей, а зачастую вопреки их прямо высказанному мнению, навевает не слишком приятные воспоминания о временах крепостного права, когда сёла и посёлки феодалы продавали или передавали друг другу прямо вместе с обитателями.

И уж конечно, в таких условиях не может идти и речи о сколь угодно цивилизованном местном самоуправлении и реальной децентрализации - если, конечно, не понимать под этим словом создание на местах неофеодальной вольницы в духе поздней Речи Посполитой. Для которой – если вспомнить историю – всё в конечном итоге закончилось не лучшим образом.