Сегодня исполняется 24 года украинской Конституции. Она была принята во время президентства Леонида Кучмы в 1996 году и заменила собой конституцию УССР.
За это время ее успели шесть раз переписать (с учетом отмены и возврата Конституции в редакции 2004 года).
Причем ни разу изменения не касались улучшения жизни людей, передачи им дополнительных соцгарантий или прав. Это были в основном сиюминутные политические акции, которые проводились для укрепления своей власти - или ослабления оппонентов, либо просто ради пиара (как закрепление курса в НАТО накануне выборов президента).
На подходе - еще несколько изменений в Конституцию, инициированные уже новой властью. Из них ближе всего к принятию четыре законопроекта. Которые в общем-то также не слишком эпохальны в разрезе интересов большинства украинцев.
При этом за период действия Конституции содержащиеся в ней нормы, касающиеся непосредственно населения - игнорировались властью на уровне законов и управленческой практики.
Так, например, медицинская реформа, запущенная в Украине, предусматривает отмену бесплатных медуслуг и сокращение количества больниц. Что явно противоречит статье 49 Конституции.
А статус русского языка, закрепленный статьей 10, откровенно нарушается законом о тотальной украинизации, принятом при Порошенко, и законом о среднем образовании, подписанном Зеленским.
"Страна" вспомнила, как в Украине меняли Конституцию и что хотят с ней сделать в будущем.
2000-й год. Первая попытка
Изменить Основной закон президент Леонид Кучма пытался еще в 2000-м году. Он объявил консультативный референдум, на котором сделал несколько предложений:
- ввести двухпалатный парламент (как в России),
- дать президенту право роспуска парламента, если Рада блокирует принятие бюджета или за месяц не может сформировать большинство,
- снизить число депутатов до 300 и лишить их иммунитета.
Население поддержало все инициативы Кучмы, однако результаты референдума так учтены и не были - Рада их не утверждала ни в 2000-м году, ни в 2008-м, когда Конституционный суд решил, что волеизъявление народа Украины обязательно для последующей имплементации парламентом.
Потом часть этих иницитив реанимирует уже другой президент и только через 20 лет.
Но вернемся к первой попытке поменять Основной закон. Она была вызвана желанием Кучмы более плотно контролировать парламент. Потому что Конституция 1996 года, хоть и утвердила президентскую форму правления, но все ж таки оставила парламенту немало полномочий и независимости, что и приводило к постоянным конфликтам с президентом.
Кучма предпринимал немалые усилия для того, чтоб Рада все-таки согласилась имплементировать результаты референдума.
Однако все усилия пошли прахом после скандала с убийством Георгия Гонгадзе. В стране начались акции протеста "Украина без Кучмы" и президенту стало уже не до Конституции.
2004-й год. Конституционная реформа
Более удачной попыткой Кучмы стало изменение Конституции в 2004 году. Не исключено, что это помогло избежать гражданской войны в стране, которая могла полыхнуть в период президентских выборов.
Реформа Конституции стала главным элементом компромисса, достигнутого сторонами во время "Оранжевой революции", когда страна разделилась на два противоборствующих лагеря - за "бело-синих" Януковича и "оранжевых" Ющенко.
На тот момент Янукович формально победил во втором туре президентских выборов. Но команда Ющенко требовала переголосования (так называемый "третий тур"). И соответствующее решение принял Верховный суд.
Но ситуация была все равно сильно напряженной. Юго-восточные регионы давали понять, что могут и не признать "третий тур".
Одним из условий согласия власти на дубль второго тура была реформа Конституции, которая бы впоследствии уменьшила власть президента. Уже тогда было понятно, что им по результатам переголосования гарантированно становился бы Ющенко, который к тому времени получил широкую поддержку Запада и контролировал улицу.
С другой стороны регионалы грозили бунтом на юго-восточных территориях, в конце ноября уже состоялся знаменитый съезд в Северодонецке, где заявлили о неподчинении Киеву. То есть нужно было компромиссное решение, которое позволило бы уравновесить победу Ющенко гарантиями политического будущего для его оппонентов.
8 декабря 2004 года Рада проголосовала за изменения, которые предполагали урезание полномочий президента в деле формирования правительства. Правда, начиная с 2006 года - то есть после следующих парламентских выборов.
Вот основной список изменений:
- Длительность созыва Рады увеличивалась с 4 до 5 лет,
- Появлялось понятие коалиции фракций - то, что Кучма пытался внедрить еще в 2000-м году - в размере минимум 226 голосов,
- Кабмин и министров назначал и снимал парламент, а не президент (он предлагал Раде кандидатуры только глав МИД и Минобороны),
- Президент же получал право распустить Раду, если та через месяц после первого заседания не смогла сформировать правящее большинство,
- Также за главой государства оставалось право назначать глав районов и областей (Кучма предлагал эту норму вычеркнуть, но Ющенко требовал ее оставить, с чем в итоге согласились, хотя это и порождало двоевластие по линии Кабмина и президента).
Таким образом Украина превращалась в парламентско-президентскую республику. При этом у Ющенко оставались существенные политические полномочия и фора в один год. Вопрос был только в том, как он этой возможностью воспользуется.
Как оказалось - никак. Уже в 2006 году выборы в Раду выиграла Партия регионов, второе место заняла враждебная Ющенко "Батькивщина", а его "Наша Украина" получила только третье место.
Конституционная реформа 2004 года, усилив Раду, усилила и премьера, заложив конфликт по линии Кабмина и Банковой. В этих бесплодных междоусобицах и прошло президентство Ющенко - после выборов 2006 года сначала с премьером Януковичем, потом, после роспуска "региональной" Рады и перевыборов в 2007 году - с Тимошенко. Что и предопределило крах третьего президента Украины - помимо его личных слабых качеств как управленца и ангажированной националистической позиции.
2010 - 2014. Отмена и возвращение реформы
После победы Януковича на президентских выборах 2010 года он отменил всю реформу через Конституционный суд, что в итоге даже не проводилось через Раду - и вернул себе полномочия Кучмы по руководству страной. То есть право на формирование правительства.
Запрос в КС направили 252 депутата из "регионалов" и союзных им фракций. После одобрения в суде оппозиция в лице Тимошенко заявила об антиконституционном перевороте, но противопоставить ничего не смогла.
А после победы в Украине второго Майдана, уже поставленная под контроль оппозиции Рада вернула реформу-2004. Это произошло в 21 февраля 2014 года. Подписал закон на следующий день спикер Рады Александр Турчинов. И уже 23 февраля документ был опубликован - то есть вступил в силу.
Относительно законности всего этого были вопросы. Ведь под законом нужна была подпись действующего на тот момент президента Виктора Януковича, которой не было. Документ мог считаться принятым, если глава государства не вернул его с правками в течение 15 дней. То есть до 8 марта 2014 года.
Чтобы обойти этот момент, в день отмены реформы Рада приняла заявление о самоустранении Януковича от президентских полномочий, назначила и.о. президента Турчинова и объявила перевыборы на май. Хотя Янукович в тот момент находился на территории страны, в Харькове. И в законном порядке с должности смещен не был.
Но это вопрос уже к будущим юридическим разбирательствам (и не исключено, что реформу снова отменят - уже под законным предлогом нарушения всех мыслимых процедур постмайданной Радой).
2015-й год. Попытка внести особый статус Донбасса
Летом 2015 года президент Петр Порошенко внес законопроект, меняющий конституцию в части децентрализации. Главным камнем преткновения стал пункт 18 переходных положений - о том, что особый статус ОРДЛО регулируется отдельным законом.
Это был принятый к тому времени закон об особом статусе Донбасса, который дает региону фактическую автономию в составе Украины - со своей полицией, судами, культурно-языковой политикой.
Децентрализация была только предлогом - главным был вопрос Донбасса, решения которого требовали от Порошенко в Европе после подписания вторых Минских соглашений.
Это был компромиссный вариант - ведь по букве Минска-2, в конституцию надо было вносить сам статус во всех подробностях, а не отсылку на закон, который можно менять потом как угодно.
31 августа закон приняли в первом чтении под вой сирен и блокировку трибуны со стороны ряда фракций. Под Радой шли столкновения националистов и полиции, в результате взрыва гранаты погибли четыре нацгвардейца.
Второе чтение было намечено на 2016 год, но так и не состоялось. Нельзя исключать, что трагические события во время первого чтения были организованы специально, чтобы показать Западу невозможность закрепления особого статуса Донбасса в Конституции - даже в таком урезанном виде.
И действительно, с тех пор второе чтение так и не состоялось. Правда, Конституционный суд оставил небольшую лазейку - он издал трактовку нормы о том, что изменения в Конституцию во втором чтении вносятся на следующей сессии Верховной Рады. КСУ решил, что "следующая сессия" - это любая другая сессия, а не именно та, которая следует за сессией, на которой изменения приняли в первом чтении.
То есть, теоретически, проголосовать за них можно и сейчас. Но никто этого делать не торопится.
Новый глава государства Владимир Зеленский прямо заявил, что вносить особый статус в Основной закон не станет.
2016-й. Судебная реформа Порошенко
В июне 2016 года Верховная Рада приняла ряд изменений в Конституцию касательно судов и, вместе с ними, закон о судоустройстве и статусе судей.
По ним усиливалась роль Высшего совета правосудия, создавалась Высшая квалификационная комиссия судей, ликвидировались отдельные высшие кассационные суды, а их полномочия передавались Верховному суду.
Эти изменения несли двоякую цель. С одной стороны - отчитаться перед Западом о реформах и получить под это кредиты и грантовую помощь. С другой стороны - установить контроль команды Порошенко над судебной системой через расстановку своих кадров в новых судебных органах.
Последняя задача была частично решена. Под контроль Банковой и ее смотрящих перешел и Высший совет правосудия и ВККС. Однако эта же реформа породила и тотальный бардак в судебной системе, что не позволило Порошенко ее полностью контролировать. Хаос прожолжается и сейчас. В судах огромный дефицит кадров и загруженность. Дела фактически не рассматриваются годами. Для украинцев, таким образом, резко усложнился доступ к правосудию, а коррупция процветает пуще прежнего.
2019-й. Закрепление курса на ЕС и НАТО
В феврале 2019 года Рада по представлению Порошенко отменила фактический внеблоковый статус Украины и записала в Конституцию стремление в НАТО, а также Евросоюз.
Депутаты постановили:
- Отнести к полномочиям Верховной Рады (статья 85 Конституции) определение основ внутренней и внешней политики государства, реализацию его стратегического курса на обретение полноправного членства в Европейском Союзе и НАТО.
- Определить президента Украины (статья 102 Конституции) гарантом реализации стратегического курса страны на обретение полноправного членства в ЕС и НАТО;
- Отнести к полномочиям Кабинета министров (статья 116) реализацию стратегического курса Украины на членство в Европейском Союзе и Североатлантическом альянсе.
- Исключить из переходных положений обоснования для размещения Черноморского флота РФ в Крыму;
- Внести в преамбулу новеллу о "подтверждении европейской идентичности украинского народа и необратимости европейского и евроатлантического курса Украины".
Интересно, что законодатели не предусмотрели проведения референдума по вопросу хотя бы НАТО, хотя он является по-прежнему дискуссионным в нашей стране.
Это изменение Конституции было предвыборным пиаром Петра Порошенко, который к тому времени окончательно определился, что он президент не всей Украины, а только ее западной части.
По факту же новые статьи Конституции никак не приближали страну к Альянсу. Нас туда не принимают из-за территориальных споров и войны на Донбассе. А также из-за позиции стран Европы, не желающих еще одного конфликта с РФ на территории Украины.
С другой стороны, курс на ЕС и НАТО в Конституции сковывает руки властям Украины, на тот случай, если они бы захотели прекратить движение в Северо-Атлантический альянс и вообще изменить курс страны в сторону нейтралитета между Западом и Россией. И в этом смысле действия Порошенко одобрение на Западе нашли.
2019-й. Сняли неприкосновенность с депутатов
То, что Леонид Кучма предлагал почти 20 лет назад, произошло уже при Владимире Зеленском - осенью Рада отменила депутатский иммунитет, который записан в конституции.
Это была реанимация законопроекта, принятого еще при Порошенко и подавалось как гигантское завоевание демократии. Однако с момента фактической отмены иммунитета - 1 января 2020 года - ни один действующий депутат за решеткой не оказался.
Не так много вручается и подозрений. Из наиболее громких - это "пидозра" Порошенко в деле о незаконном назначении замглавы службы внешней разведки Сергея Семочко. По которому власть даже не смогла избрать бывшему гаранту меру пресечения.
Если подводить итог - то конституцию Украины за все время ее существования меняли шесть раз.
На будущее у нового украинского президента много идей, но они пока ждут своего часа. А по некоторым из них отрицательный вердикт уже вынес Конституционный суд.
Что запретил Конституционный суд. КСУ заблокировал три законопроекта Зеленского.
- Суд не позволил Зеленскому присвоить себе право назначать и увольнять директора НАБУ и ГБР.
- КС признал неконституционным законопроект о лишении депутатов мандата за кнопкодавство или прогулы.
- Не прошла конституционную Фемиду идея создать институт уполномоченных Верховной Рады - таких себе "смотрящих" от парламента в разных сферах.
В шаге от принятия. Близки к утверждению оказалось несколько конституционных инициатив Зеленского.
- Законопроект об отмене адвокатской монополии, который получил положительный вердикт КС и уже принят в первом чтении.
- То же самое - принят в первом чтении и одобрен в суде - документ о создании вспомогательных консультативных органов парламента.
- Один из наиболее важных законопроектов - это уже одобренный конституционным судом и принятый в первом чтении переход на пропорциональную систему выборов (без мажоритарки) и сокращение депутатского корпуса до 300 человек (еще одна идея Кучмы). Его, по заявлениям "слуг народа", собираются рассматривать осенью.
- Был одобрен судом, но еще не рассматривался в Раде законопроект о законодательной инициативе народа. То есть людей теперь могут сделать субъектом такой инициативы, наряду с Радой и президентом, а также Кабмином. Правда, документ пока не прошел даже первое чтение.
Не дошел до КС скандальный законопроект Зеленского о децентрализации. Президент сначала зарегистрировал документ в парламенте, но после возмущенных отзывов забрал его назад, на доработку.
Законопроект фактически уничтожает местное самоуправление, позволяя Банковой отменить почти любое решение региональных властей. Кроме того, в отличие от порошенковского проекта там вообще отсутствует упоминание об особом статусе Донбасса. Детальнее - в материале "Страны" Владимирский децентрал.
